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■ 深圳特區(qū)報記者 卞德龍

法律，治國之重器；良法，善治之前提。

5年前，市第五次黨代會提出，加強法治城市建設(shè)，充分利用特區(qū)立法權(quán)，加快建立與國際通行規(guī)則相銜接、體現(xiàn)中國特色的特區(qū)法規(guī)體系，把立法優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為法治優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢。2013年底，市委五屆十八次全會鮮明地提出“三化一平臺”改革主攻方向，并把法治化作為全面深化改革的突破口，加快建設(shè)一流法治城市步伐。

釋放法治新紅利，增創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢，對于同時擁有特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)的深圳而言，用好“兩權(quán)”、善立良法成為重要課題。一段時期以來，深圳率先探索，從“有法可依”到“良法可依”，特區(qū)立法進(jìn)入“精細(xì)化”時代。一系列特區(qū)法規(guī)的相繼出臺，為深圳的改革發(fā)展保駕護(hù)航，立法與改革真正實現(xiàn)了“同頻共振”。

經(jīng)過不斷完善，“人大主導(dǎo)，多方參與”的特區(qū)立法新機制已然成型，開門立法成為特區(qū)立法“新常態(tài)”，立法的各項環(huán)節(jié)都基本實現(xiàn)“有章可循”，立法工作有了“深圳標(biāo)準(zhǔn)”。

有法學(xué)專家指出，在黨的十八屆四中全會提出發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，提高立法質(zhì)量，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法之時，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)已經(jīng)先行先試，積累了寶貴經(jīng)驗，擔(dān)當(dāng)起法治“試驗田”。

立法與改革“同頻共振”

改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，全面深化改革這艘“大船”，需要法治的強力引領(lǐng)護(hù)航。

凡屬重大改革要于法有據(jù)！作為改革開放的“試驗田”，特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)成為新時期深圳全面深化改革最重要的政策優(yōu)勢之一。

去年6月，深圳建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)獲國務(wù)院批復(fù)，這是黨的十八大后國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)的首個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。很快，市人大常委會宣布啟動制定《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，將示范區(qū)建設(shè)納入法治化軌道，成為立法與改革“同頻共振”的有力例證。

由“摸著石頭過河”到“沿著法治過河”，以法治引領(lǐng)改革“趟過深水區(qū)”，市人大常委會有關(guān)人士這樣形容立法與改革的關(guān)系。實際上，近年來，將立法決策與改革決策相結(jié)合，確保在法治軌道上推進(jìn)改革，是貫穿我市立法工作的一條清晰脈絡(luò)，立法全面呼應(yīng)了深化改革的步伐。

從2010年起，商事登記制度改革被納入深圳重點改革計劃，隨后不久，市人大常委會啟動全國第一部商事登記地方法規(guī)的立法工作，為這項改革“開路”和“撐腰”。2013年3月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記若干規(guī)定》開始實施，自那以來，我市注冊登記的企業(yè)呈“井噴”式增長，有了法治護(hù)航，改革一帆風(fēng)順。

被稱為前�！盎�本法”的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》的實施，使得前海這片“特區(qū)中的特區(qū)”的改革創(chuàng)新有了法律保障；《關(guān)于加強碳排放管理的決定》的出臺，引領(lǐng)并保障了“中國式”碳交易在深圳試點；市人大常委會《關(guān)于適時調(diào)整本市法規(guī)設(shè)定的行政審批事項的決定》，進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政管理效率……這樣的例子還有很多。

法律界人士評價，從“摸著石頭過河”到“于法有據(jù)”，這反映了在改革進(jìn)入深水區(qū)之時，深圳更加重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用。深圳將立法決策與改革決策結(jié)合的一次次探索，保障了改革在法治的軌道中進(jìn)行，助推了深圳城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)注民生成特區(qū)立法新底色

為好人立法、為閱讀立法、為醫(yī)療立法……近年來，用法治提高民生質(zhì)量，成為我市立法工作的一大主導(dǎo)思想。立百姓需要的法，立造福社會的法，一部部“接地氣”、承載民生訴求、回應(yīng)民生關(guān)切的法規(guī)相繼出臺。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無償獻(xiàn)血條例》加大對獻(xiàn)血行為的鼓勵，市民參與無償獻(xiàn)血哪怕只有一次，即可享受終身無限量優(yōu)先使用臨床用血；僅千余字的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)救助人權(quán)益保護(hù)規(guī)定》明確，助人不用自證清白，舉證責(zé)任由被救助人擔(dān)負(fù)，該法規(guī)保護(hù)了義舉，創(chuàng)國內(nèi)先河……上述法規(guī)的出臺說明，特區(qū)立法更重民生。

深圳自1992年獲得特區(qū)立法權(quán)，如果說初期的立法主要集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，那么，市五次黨代會以來，立法工作已悄然轉(zhuǎn)型，將社會建設(shè)、民生領(lǐng)域的立法擺在更突出的位置，已成為深圳立法者的共識。

為了進(jìn)一步規(guī)范交通秩序，市人大常委會通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例修正案》，這已是這部條例近年來的第三次修訂。正是交通法規(guī)的不斷完善，使得我市在機動車高速增長的同時，違法行為和交通事故卻均大幅下降。

去年3月1日起，新修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》開始實施，成為目前國內(nèi)城市控?zé)熈⒎ń麩焾鏊�最全面的�?guī)定，使市民免受二手煙危害。

今年1月1日起實施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民健身條例》明確規(guī)定，非寄宿制公立中小學(xué)校體育場館應(yīng)向市民開放。

僅就2014年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在市人大常委會全年制定的10多部法律法規(guī)當(dāng)中，民生領(lǐng)域的立法占絕大多數(shù)，以人為本、立法為民已成為我市立法工作一個最鮮明的時代品格。

開門納諫提高立法質(zhì)量

立良法，方能行“善治”。

立法為改革保駕護(hù)航，前提是保證立法質(zhì)量。深圳的立法者深知，科學(xué)立法、民主立法，須開門納諫。近年來，市人大常委會逐步完善立法程序，將立法之“門”開得更大，助推立法走向“精細(xì)化”。

如今，開門立法已經(jīng)成為深圳立法工作的“新常態(tài)”。即將于6月1日起開始實施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》在立法階段曾展開多輪的公開征求意見，網(wǎng)民點擊量達(dá)到30萬，收集建議5000多條。不少意見在頒布的條例中有所體現(xiàn)，讓市民“提了不白提”。

不僅“打開門”，而且“請對客”。開門立法不僅是簡單地將“門”打開，更重要的是廣泛聽取民意，充分吸收民智。我市采取多種渠道，豐富開門立法的形式。

民意調(diào)查。去年實施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為促進(jìn)條例》，在制定過程中經(jīng)歷3輪民意調(diào)查，回收近30萬份調(diào)查問卷。有法律界人士評價，如此廣泛地進(jìn)行民意調(diào)查，在地方立法中是少有的。

立法聽證會。聽證制度為越來越多市民所熟悉。2013年底，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》立法聽證會上，各方爭辯激烈。僅就這個條例，市人大常委會舉行了六場聽證會，并根據(jù)聽證代表的意見，對征求意見稿中對違法吸煙罰款額度進(jìn)行修正。

立法聯(lián)系點。去年11月，我市首個社區(qū)立法聯(lián)系點在龍崗愉園社區(qū)掛牌，隨后，142個人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站將陸續(xù)掛牌。不僅“把門打開”，而且主動“走出去”、“走下去”，社區(qū)立法聯(lián)系點讓立法真能夠掌握基層一手資料，使立法決策更好地回應(yīng)市民期待。

更多的創(chuàng)新形式仍在探索之中。據(jù)了解，市人大常委會正在探索在微信公眾號中開設(shè)立法欄目，一方面向全體人大代表廣泛征求意見，另一方面在法規(guī)制定過程中，通過微信渠道在更大范圍內(nèi)吸納社會各界意見。

建立“人大主導(dǎo)，多方參與”特區(qū)立法新機制

立法工作是一項系統(tǒng)工程，涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)，甚至牽扯到不同利益群體，可能形成阻力，只有形成完善的立法機制，方能保證立法質(zhì)量。

去年7月，市委《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中主導(dǎo)作用的意見》出臺，作為全國第一部關(guān)于人大主導(dǎo)立法的專門文件，《意見》要求探索立法機制創(chuàng)新，建立“人大主導(dǎo)，多方參與”的特區(qū)立法新機制。法律界人士認(rèn)為，《意見》是尊重立法規(guī)律、探索實踐民主立法、科學(xué)立法和立法工作發(fā)展的必然方向，必將在全國起到引領(lǐng)和示范作用。

完善立法機制的腳步從未停止。去年底，市人大常委會再出4項新規(guī)，推進(jìn)立法精細(xì)化、可操作，轉(zhuǎn)變立法產(chǎn)品供給模式。市人大常委會有關(guān)人士指出，至此，我市立法工作的各項環(huán)節(jié)都基本實現(xiàn)“有章可循”，立法有了“深圳標(biāo)準(zhǔn)”。

要立什么法？一年一度編制立法計劃時征求市民意見是我市慣例，今后，市民還可隨時提出意見。立法規(guī)劃、立法計劃、法規(guī)草案及其說明、審議結(jié)果報告等立法信息，都將在市人大門戶網(wǎng)站向社會公開。

法規(guī)如何起草？市民有了更大的話語權(quán)，不僅可以參與立法座談會、論證會、聽證會，還可旁聽市人大常委會議等，這些新的民主立法形式已被制度化。

實施效果如何？近日，市人大常委會將我市30多個單位100多項法規(guī)實施情況報告在網(wǎng)上“曬”出來，引發(fā)強烈關(guān)注。如同人的身體需要定時體檢一樣，法律也需要“體檢”，2013年，市人大開展了對現(xiàn)行有效法規(guī)的“回頭看”梳理審查工作，而這次“曬”的正是每部法規(guī)的“體檢報告”，市人大各工作委員會就報告給出審查意見：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施<反不正當(dāng)競爭法>規(guī)定》中應(yīng)當(dāng)增加對網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競爭行為的規(guī)定，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)出租小汽車管理條例》中應(yīng)當(dāng)增加專車管理的規(guī)定，《深圳市養(yǎng)犬管理條例》執(zhí)法力度有待加強……意見切中要害，力求不讓法規(guī)“帶病工作”，法規(guī)執(zhí)行“不打折扣”。

中國法學(xué)會副會長張鳴起這樣評價深圳“人大主導(dǎo)，多方參與”的立法新機制——改變政府部門提什么、人大就審什么的模式，由被動“等米下鍋”轉(zhuǎn)為主動“點菜上桌”，成效良好，為全國提供了經(jīng)驗。